任強：美、英、韓三國房地產稅政策的比較及啟示

本文作者為中央財經大學財政學院副教授 任強

內容提要：本文對美國、英國和韓國房地產稅政策進行了梳理和比較。三國房地產稅政策中有一些共通之處，即：稅收公平是房地產稅政策需要考慮的重要問題；房地產價值的及時評估是影響稅收公平的重要因素；地方或基層政府在房地產稅政策上應有一定的自由度。

　　房地產稅是以房產與地產為課稅對象征收的一種稅。除“房地產稅”這一稱呼外，“房產稅”“財產稅”“物業稅”等在課稅對象上與“房地產稅”的指向基本一致。在海外，房地產稅以Council Tax（英國，針對居住用房地產）、DomesticRates（英國，針對商用房地產）、Rates（澳大利亞，對土地）、Property Tax（美國/韓 國）、ComprehensiVe Real Estate Holding Tax（韓國）、差餉（中國香港）等表達形式出現。基于房地產稅政策目標設置的差異，各國房地產稅的稅制要素有不少差異。本文著重介紹美國、英國和韓國三國的房地產稅政策，并試圖從中抽象出可供中國借鑒之要點。由于各國（或地區）語言習慣與中國的差異問題，本文在介紹各國房地產稅的時候根據主流的稱呼使用的名稱有所不同。讀者可以根據稅制要素體會其中的差異和共同點。

　　房地產稅是不少發達國家的重要稅收收入。2010 年，OECD 國家財產稅（本段使用財產稅的稱呼。根據OECD 口徑，財產稅還包含來自車船等財產的收入。但是，財產稅主要是房地產稅）占稅收收入的5％ 以上；其中，英國、美國、加拿大和韓國財產稅收入占稅收收入的 10％ 以上（見圖 1 ）。從自然經濟瓦解到商品經濟發達的過程中，來自對商品和所得課稅的收入逐步成為國家稅收收入的重要組成部分。盡管如此，財產稅依舊是政府，尤其是基層政府的重要財政收入來源。美國州和地方政府財產稅收入占同級別政府稅收總收入的35％ ；地方政府財產稅收入占同級別政府稅收總收入的75％（2010財年）。加拿大省、領地和地方政府財產稅收入占同級別政府自有收入的 16％；地方政府財產稅收入占同級別政府自有收入的66％（2009 財政年度）。

　　一、美國的房產稅

　　房產稅是美國基層政府的重要財政收入。要更清楚地了解美國房產稅在基層是基層政府的重疊設置。美國的政府架構政府的作用，首先需要認識美國政府尤其為聯邦、州和地方政府三級。聯邦政府的服務范圍由各州（State ）組成；州政府的服務范圍又由各個縣（County ）組成。基層政府（LoCAlities ）除了縣之外，還有市（City ）、鎮（Township ）、學區（SchoolDIStrict ）和特別區（Special District ）。從行政設置來看，基層政府之間是相互平等的；從地理邊界來看，軟裝設計家居產業鏈，地方政府之間可能相互重疊，并不存在簡單的包含和被包含的關系。這與我國自上而下的省包含市、市包含區/ 縣和縣包含鄉/ 鎮的關系完全不同。

　　鑒于房產稅是美國基層公共服務提供的重要資金來源，因而，房產稅和接受基層政府服務的狀況密切相關。一般來說，任何一處房地產必定處于某個縣和學區內。因而，任何一處房地產所有者必定繳納縣房產稅和學區房產稅作為享受縣政府和學區教育服務的代價。除此之外，房地產可能位于某個市或鎮，那么，該房地產所有者還需為享受市或者鎮的公共服務（額外的警察、綠化、圖書館和消防等）額外繳納一定的市或鎮的房產稅。總之，某處房地產負擔的房產稅是向各類型基層政府繳納的房產稅之和。這種設計在很大程度上體現了公共服務使用者付費的原理。

　　美國實行聯邦制，歷史上各州都是獨立的“國家”，且各州都有自己的憲法，因而，房產稅政策各異。然而，總體上看，美國房產稅的征收流程分為如下幾個過程：

　　1. 確定房地產的公平市場價值（FairMarket Value ）。公平市場價值參考附近交易房地產的價值確定。確定該價值的時候會參考房地產使用性質（住宅、營業用房、農用地等）、位置、大小、建筑狀況（建筑年代、臥室數量）、外觀、公共服務狀況（是否臨近學校）、供排水狀況等。

　　2. 確定房地產的評估率（AssessmentRatio ）。評估率各州有差異，州內可能存在差異，甚至不同使用性質的房地產也可能存在差異。有一些州憲法會對評估率的確定加以限制。以喬治亞州為例，2012年該州的評估率為40％。

　　3. 確定評估值（Assessed Value ）。用公平市場價值乘以評估率就得到評估值。

　　4. 確定減免（Exemption ）價值。很多基層政府會對房產稅進行減免。以喬治亞州及其中的克拉克縣為例，喬治亞州政府對自住房地產給予2000 美元的“州房產稅”減免，克拉克縣政府對自住房地產給予 10000 美元的“縣房產稅”減免，整體軟裝寶億萊家居飾品，學區政府對自住房地產給予10000 美元的學區房產稅”減免。類似的還有對退軍人、喪偶、65 歲以上老年人的減免。

　　5. 確定應稅價值（Taxable Value ）。用評估值減去減免價值后即為應稅價值。

　　6. 確定稅率（Tax Rate ）。由于美國的基層政府是重疊設置的，因而，不同基層政府會確定各自的稅率。如2012 年度，喬治亞州克拉克縣房地產面臨的“州房產稅”稅率為0.20‰；“縣房產稅”稅率為 19.56‰；“學區房產稅”稅率為20.00‰。

　　7. 確定應納房產稅稅額（Tax Due ）。應納房產稅稅額為“州房產稅”應稅價值乘以州稅率、“縣房產稅”應稅價值乘以縣稅率與“學區房產稅”應稅價值乘以學區稅率之和。表1通過案例說明了一處價值300000美元房產稅的計算過程。

　　總體上看，美國房產稅是按照“以支定收”的原則確定的，即首先確定未來財政年度公共支出的額度，而后，根據稅基和財政支出的對比情況，確定稅率。

　　為了照顧中低收入者，不少州和地方政府制定了旨在降低中低收入者稅收負擔的設計。譬如斷路器政策（CircuitBreaker Policy ）。典型的斷路器政策如當房產稅負擔超過家庭收入的一定比例之后，房產稅納稅人就不再繳納超過該標準的稅收負擔。實行斷路器政策導致基層政府的收入損失可以由州政府進行補助或由基層政府的其他財源予以資助。目前，實行短路器政策的州（含華盛頓特區）有34個（Anderson，2014 ）。